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谈构建环境承载力评价制度的几点设想

2006/5/18/14:49 来源:中国改革报 作者:田成川

    近30年来,我国经济发展在取得举世瞩目成就的同时,生态环境总体上也在不断恶化。落实科学发展观,必须在发展中考虑环境承载能力,走人与自然和谐发展之路。

    环境承载力评价对实现科学发展具有重要意义

    第一,这是可持续发展的必然要求。我国生态环境之所以出现严峻的局面,和过去一些地方片面注重GDP增长的发展理念关系甚大。由于在发展中很少考虑环境承载力,无节制滥用环境,造成严重环境问题。实现以人为本和可持续的发展,必须改变不考虑环境承载力和环境成本的发展理念。我国环境的地域性特点十分突出,南方、北方、东部、西部气候条件和地理环境相差很大,水、土地和其他资源的空间分布存在明显差异,区域生态环境承载能力悬殊。如水资源,地域分布非常不均衡,基本上是南丰北少,东丰西少。目前,北方地区以10%的水资源,承载着45%的人口和经济总量。这不可避免地造成水资源与经济活动越来越不匹配。因此,必须根据各地环境承载能力、承载水平和环境要素特点,制订差别化产业发展和环境保护政策,形成合理的产业结构,实现经济发展与人口、资源、环境相协调。

    第二,这是对当前我国环保制度的完善。早在上世纪80年代,我国就提出要避免走发达国家“先污染,后治理”的老路。但20多年来我国环境污染问题仍然呈现出越来越严重的态势。这除了与我国发展阶段、粗放型的增长方式直接相关外,也与我国环保制度不健全不完善密切相关。当前环保体制在指导思想上,比较注重末端治理,而对污染的事前防治和总量调控重视不够,环境保护投入很大,成本很高,但成效有限。如声势浩大的淮河治理工程,历时10年,耗资600多亿元,仍未取得明显成效。从具体环保手段看,采取的主要措施是:对重点企业污染物排放进行达标控制,对重点城市设定环境标准,对重点流域、区域、海域进行污染治理,在环境评价方面,主要对新建项目进行环境影响评价。这些措施偏重于对点的控制,缺乏对区域环境总体承载能力评估这一重要环节,无从确定区域的环境承载能力和承载水平。而且,按行政层级管理的环保体制也很容易受地方保护主义的干扰。

    第三,这是开展主体功能区划的前提和依据。“十一五”规划《纲要》提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力以及其他综合因素,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这是我国区域发展战略的一个新思路。搞清各区域的环境承载力和承载水平,是进行主体功能区划的重要依据和前提。对国土开发密度、环境承载水平已经较高的区域,确定为优化开发区,在这一区域,要着力提高产业技术水平,化解资源环境约束,提升参与国际竞争的层次;对资源环境仍有一定的承载能力,经济和人口集聚条件较好的区域,确定为重点开发区域,这一区域要增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力,使之逐步成为支撑经济发展和人口集聚新的重要载体;对生态环境脆弱、经济和人口集聚条件不够好的区域,确定为限制开发区域,实行保护优先、适度开发的方针,引导人口自愿有序转移,缓解人与自然的紧张状况;对依法设立的各类自然保护区,确定为禁止开发区域,依法实行强制性保护,严禁不符合功能定位的开发活动。

    环境承载力评价的基本思路

    环境承载力评价,就是要在一定的环境质量要求下,在不超出生态环境系统弹性限度条件下,对环境可支撑的人口、经济规模和容纳污染物的能力,进行定性和定量分析,通过评价,确定各区域的承载能力和承载水平。需要说明的是,由于环境承载力是由水、土地、大气、生态等环境要素决定的,从实际可操作性出发,环境承载力评价可以通过对水、大气、生态等环境要素子系统的评价来实现。“木桶原理”适用于环境承载力,即环境承载力中最薄弱的环节决定总体承载力。这样就不必要对各环境要素进行统一量度,减少其中的不确定性和不可比性。

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